КОНКУРС
на лучшую научную и научно-публицистическую работу по теме: Молодежная политика. 
Цифровая экономика.

Текущий номер

Суздалева Т.Р. Миграционная политика: практика XXI века

Суздалева Т.Р.
Кандидат исторических наук, доцент Кафедра истории МГТУ им. Н.Э. Баумана
 
Миграционная политика: практика XXI века
 

В общественных науках последние два десятилетия все больше публикаций, посвященных миграционной проблематике [4,5,9,10,11,12]. Векторы миграционной активности, ее причины и последствия изучаются историками, политологами, юристами, социологами и др. Это вызывается, во-первых, поиском соответствующей государственной политики с точки зрения национальной безопасности и социальной стабильности общества. Во-вторых, без понимания системных проблем невозможно осуществлять научное обоснование принимаемых решений в миграционной политике. Теоретический подход к этому вопросу не может базироваться только на обобщении эмпирических данных, на мониторинговых и подобных программах. Стоит согласиться, что “требуется основанный на междисциплинарном дискурсе метатеоретический подход, который необходимо разработать в рамках общественных наук” [12,с.299].

По рекомендации ООН мигрантами считаются те, кто живет не в стране рождения более одного года, в том числе и студенты. Различают миграцию внешнюю и внутреннюю, трудовую миграцию, постоянную, временную, сезонную, маятниковую. Миграция выделяется и по формам реализации: организованная, (при участии государственных и общественных организаций) и неорганизованная (самостоятельная: добровольная, принудительная, вынужденная, переселенческая миграция). Особое место занимает этническая миграция. Миграционные потоки людей в зависимости от формы могут называться беженцами, вынужденными переселенцами, репатриантами, трудовыми мигрантами.

Сложно отнести к добровольным мигрантам 2,5 млн. человек, в основном русских, выдавленных в период 1989-1994 гг. из новых государств Средней Азии в ходе распада СССР.   В странах бывшего СССР большинство стали мигрантами после распада Советского Союза по причине рождения за пределами той страны, в которой они оказались.

Современные социологические исследования показывают, что этнополитические причины переезда в Россию чаще всего переплетаются с дискриминацией по этническому, конфессиональному и языковому признаку и чисто с военными действиями (беженцы из Чечни, Средней Азии, Украины и т.д.)

За последние два десятилетия в постсоветской России показатели мобильности в абсолютных цифрах не изменились - около 4 млн. ежегодно. Главным образом, это связано с новой методикой подсчета: к мигрантам перестали относить ряд категорий, например солдат-срочников, заключенных; произошли изменения в фиксировании мигрантов по сроку регистрации и т.д. К тому же трудно подается учету временная трудовая миграция.

В постсоветский период особое место занимает этническая миграция. В республиках Северной Кавказа с 1989 г. по 2010 г. общая численность русских проживающих в Чечне, Дагестане и Ингушетии сократилось с 258 тыс. чел.(14% в составе населения) до 131 тыс. (2.8%). Например, в Дагестане численность русских уменьшилось на 45 тысяч. Существенно сократилось численность русского населения в Туве – с 98 тыс. человек (32%) в 1989 г. до 49 тыс. (16%) в 2010 году.

В России основной причиной миграции является неудовлетворительная экономическая ситуация в том или ином регионе. По данным Росстата, по оттоку населения в 2013 г. лидировали Поволжье, Северный Кавказ, Сибирь, Дальний Восток. По количеству приезжающих первенство сохраняет Центральный Федеральный округ (в 2012 г. – приток составлял около 150 тыс. чел.) и Северо - Западный округ (приток 30 тыс. человек).

В связи с хозяйственной разрухой начала 90-х гг.  произошло масштабное сокращение населения северных территорий. В 1991 г. в границах современного Сибирского федерального округа жило 22 млн. чел., а в 2013 г. меньше - 19 миллионов.

В 2004 г. из Сибирского Федерального округа уезжало 18 человек на каждые 10 тыс. жителей. Из Дальневосточного округа уезжало еще больше 130-180 чел. на каждые 10 тыс. человек, в последние годы от 30 до 36 чел[1]. .Значительной миграции на эти территории не наблюдалось. Доля Дальнего Востока в миграционном приросте России из бывших союзных республик составила 1.3%, в пограничных районах (Приморский и Хабаровский края, Амурская область) – всего 1%. А в нефтедобывающих  районах – в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах  положительный миграционный поток растет непрерывно.

Миграционное законодательство Российской Федерации опирается на Конституцию РФ, Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 2002 г., «Концепцию регулирования миграционных процессов» 2003г. Стратегическим документом в этом направлении стала «Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г.» 2012г., определившая базовые принципы  регулирования миграционных процессов. Положения этого документа касаются как мигрантов, прибывающих в Россию для временной трудовой деятельности, так и на постоянное место жительство. Отдельно выделено направление – работа с соотечественниками.

Практически по всем аспектам миграционной политики на сегодняшний день в обществе и научных кругах нет не только однозначных ответов. Без обсуждения этих вопросов в публичном поле невозможно выработать эффективную миграционную политику.

Путин В. В. в статье “Россия: национальный вопрос” писал: “Простое механическое ужесточение миграционной политики не дает результата. Во многих странах такое ужесточение приводит к увеличению доли нелегальной миграции. Критерий миграционной политики  заключается не в ее жесткости, а в ее эффективности» [7].

По мнению руководителя Института национальной стратегии Михаила Ремизова, на практике акцент делается на пропагандистской и культурно – просветительной работе. Так, в одной из средних школ в Приморском районе Архангельской области работает центр межнациональной дружбы, где школьников знакомят с культурой разных национальностей. Специалисты считают, что подобного рода центры нужны, но финансировать их должен не федеральный центр, а диаспоры, общественные организации, посольство тех стран, чьи граждане уезжают на заработки в РФ. В 2013 г. при содействии Минрегиона было решено создать десяток центров межнациональной толерантности и затратить 1,5 млрд. руб. Но мероприятиями «фестивального толка» миграционную проблему не решишь. Практика «принимающих» западных стран показала, что адаптация мигрантов за счет изменения норм поведения, интеграции в культурное поле не происходит. Ряд исследователей считает, что опыт хасидских, арабских и прочих кварталов в западных городах для России лучше не перенимать, ибо он по своей природе конфлитогенен.

В июне 2013 г. глава Федеральной миграционной службы (ФМС) К. Ромодановский объявил о «наступлении на фронте с нелегальными мигрантами», что во многом объяснялось увеличением в 2012-2013 гг. на треть приезжающих из ближнего зарубежья в РФ и ростом преступности среди них. Как показывает практика, такие меры как «фильтрующие» посты на вокзалах, борьба с «резиновыми» квартирами, казачьи дружины в Ставропольском и Краснодарском крае  малоэффективны.

Противники огромного притока мигрантов обращают внимание на качество трудовых ресурсов: только 7% гастарбайтеров выезжают в Россию с профессией «в руках». Это касается прежде всего выходцев из трудоизбыточных республик Северного Кавказа и Центральной Азии с их правом свободно переселяться в крупные мегаполисы России.

До начала 2000-х гг. из Центральной Азии прибывали люди, знающие русский язык. Сегодня же в Туркмении и Узбекистане, проводивших в течение двух десятилетий политику дерусификации образования и культуры, молодежь в своем большинстве не знает русского языка. В Киргизии и Таджикистане происходил процесс упадка и примитивизации общественных  отношений. Существует опасность, что превышение определенного уровня притока мигрантов, может привести к непредсказуемым последствиям. Более 30% мигрантов – это граница, замеченная учеными, после преодоления которой мигрантами отток коренных жителей ускоряется. Поэтому предлагается ввести визовый режим для таких мигрантов.

Другие специалисты считают, что нехватку трудоспособного населения можно компенсировать за счет  притока 1 млн. чел. ежегодно. При этом легализация мигрантов может дать дополнительные средства для социальных программ «принимающего» государства, что подтверждается практикой ряда европейских государств. Например, с 2005 г. по 2011 г. итальянское государство заработало 1,4 млрд. евро за счет разницы между выплачиваемыми мигрантами налогами и затратами на программы их интеграции.

Вопрос о визовом режиме глава ФМС считает не актуальным. Такой же позиции придерживаются и ряд ученых, в частности Л. М. Дробижева, руководитель Центра исследования миграционных отношений.

Одна из главных проблем миграционной политики – получение гражданства. До 2002 г. этим вопросом в РФ занималось МВД, затем ФМС и загранучреждения РФ.

За 1992-2013 гг. российское гражданство получили 8 млн. чел. из 9,6 млн., приехавших на постоянное жительство в Россию. Получение гражданства в эти годы происходило в ускоренном порядке. Такой подход был оправдан в 1990-е годы, когда сотни тысяч русских «выдавливались» из бывших республик, но и после 2002 г. срок проживания в России до получения гражданства не превышал 2-х лет, все иностранцы натурализируются в ускоренном порядке.

По линии госпрограммы содействия добровольному переселению соотечественников в 2013 г. гражданство получили более трети иностранцев.

В апреле 2014 г. был принят закон «о носителях русского языка», по которому гражданство можно получить также в течение двух лет.

Практика ускоренного урегулирования получения гражданства целесообразно в исключительных случаях, например, – для вынужденных мигрантов с Украины, пострадавших от вооруженных столкновений. В странах ЕС обратный процесс: вместо ожидаемой отмены виз или упрощения визового режима украинцам станет сложнее выехать в эти страны. На Западе для получения гражданства требуется  5-10 лет законного проживания в стране.

Миграционные риски остаются одним из главных рисков неизбежности в ЕС. Польша одной из первых пошла на усложнение визовых требований для Украины.

В России, как и в ряде других стран, ужесточение иммиграционной политики сталкивается с сопротивлением магнатов строительной индустрии, пищевой промышленности и сельскохозяйственных производств и др., живущих за счет гастарбайтеров.

По закону “О гражданстве РФ” 2002 г. процедура  получения гражданства предполагала прохождение теста только на знание русского языка. Задания теста были утверждены Министерством образования в 2003 г. Прием экзаменов был возложен на несколько вузов в каждом регионе, (например, в Москве их было - 11, в СПБ-6). Для сдачи экзамена, рассчитанного на три часа, достаточно было знание языка на базовом уровне. Ряд категорий  освобождались от  тестирования, в том числе и бывшие граждане СССР.

Еще в 2007 г. зазвучали предложения ряда политиков об использовании зарубежного опыта “страноведческого тестирования” для мигрантов. Тогда ФМС посчитала приемлемой существовавшую  процедуру получения гражданства, так как  в основном в тот период его получали выходцы из СНГ, и 70% из них - русские.

В 2012 г. руководство страны заявило, что в 2013г. мигранты для получения разрешения на работу, для приобретения полноценного миграционного статуса  должны сдавать экзамены по русскому языку, культуре, основам права. Но только в июне 2014г. Минобрнауки  и четыре института (государственный институт русского языка им. Пушкина, РУДН, МГУ, СПбГУ), представили окончательную редакцию тестов на знание русского языка, истории России и российского законодательства для трудовых мигрантов. Осенью 2014 г. нормативная база для приема обязательных экзаменов проходила регистрацию в Минюсте. Экзамены для гастарбайтеров и соответствующий сертификат стали обязательны с 1 января 2015 г. Ответить необходимо на треть указанных вопросов. За сдачу и пересдачу предусмотрена плата. Был открыт специальный обучающий портал  в интернете для иностранцев, изучающих язык с нуля.

Глава центра ”Миграция и закон” Г. Джураева считает, что плата за экзамен и требования к историческим познаниям и юридической грамотности слишком завышены. По ее мнению, неудачно составленная экзаменационная методика  может привести к коррупции. Не уделяется должного внимания в тесте и прикладным знаниям. Но самое главное, что может свести результативность этой меры к минимуму, по мнению экспертов,  неэффективный механизм выдворения нелегалов и отсутствие санкций за нарушение российского законодательства.

В 2014 г. предпринимались соответствующие меры для обучения детей-мигрантов и переселенцев. В России, по данным ФМС, около 1 млн иностранных граждан в возрасте до 17 лет, в основном из Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Узбекистана. Речь идет и создании учебников по русскому языку и литературному чтению, адаптированных к особенностям языка людей, изучающих русский. Комиссия по русскому и литературе при президенте не раз поднимала этот вопрос. Институт содержания и методов  обучения Российской Академии образования последние пять лет предлагали соответствующие проекты. Тем более, что раньше подобные учебники входили в федеральный реестр, но в связи с его неоднократным сокращением Минобрнаукой они исчезли.  Исчезли и школы русского языка для детей – мигрантов, где учились в  течение одного года.

В 2014 г. Минобрнауки приступило к разработке особой концептуальной модели учебников с 1 по 6 класс, для тех обучающихся, для которых русский язык не является родным. Апробация этих методик будет происходить в 17 субъектах РФ.

Другой возможный путь изучения русского языка мигрантами – организация учебы в странах “поставляющих” мигрантов, в бывших советских республиках. Одна из таких республик - Таджикистан. По данным ФМС, в 2013 г. в России находилось около 1,5 млн. чел. По неофициальным данным, вдвое больше. Их денежные переводы на родину составляют около половины ВВП страны. По заявлению министра образования Таджикистана “мы хотели бы иметь возможность сертифицировать наших граждан в своей стране. Ведь у нас есть и курсы русского языка, и филиалы российских вузов, и Российско-Таджикистанский (славянский) университет” И резонно задается вопросом: “Почему наши граждане могут в Душанбе сдать тест TOEFL  на знание английского или получить сертификат китайского института  Конфуция, но не имеют возможности пройти российские экзамены? ” [2]. В Таджикистане работают также немецкие и американские центры по отбору трудовых мигрантов, которые отбирают квалифицированных таджиков, обучают их языку, а затем увозят рабочую силу в Германию, США и другие страны. Российские центры такого распространения не получили.

Несколько лет назад был подготовлен договор, по которому около четырехсот преподавателей из России должны были приехать в Таджикистан. Тогда этот проект не состоялся. В 2014 г. было доставлено несколько тысяч учебников по русскому языку и начались переговоры о дальнейшем сотрудничестве. В этом плане, на упущенные возможности на Украине не раз обращал внимание  руководитель Россотрудничества при МИДе К. Косачев: «Когда мы вели переговоры об открытии культурного центра в одном из городов Украины, нам, посмеиваясь, сказали, что в городе уже 10 лет работают центры США и Евросоюза»[6].

Для регулирования миграционных потоков, для уменьшения нелегальной миграции в последнее время стали приниматься действенные меры. Одной из таких мер стало внедрение системы легализации через патенты, позволяющие работать у физических лиц в течение 1000 дней. И хотя здесь есть свои «подводные камни», в 2014 г. патенты дали в казну 29 млрд. рублей. С января 2015г. покупка персонального патента станет новым условием для всех гастарбайтеров из стран СНГ, въезжающих в Россию без визы.

В 2014 г. наблюдалась положительная динамика миграционной ситуации в Москве, где зарегистрированных мигрантов  было на 50% больше, чем в предыдущем году: на учёт было поставлено 2,2 млн. человек вместо 1,4 млн. Сокращению числа нелегальных мигрантов  способствовало закрытие въезда для лиц, нарушивших миграционное законодательство, а также ограничение пребывания граждан из-за рубежа без разрешения в течении трёх месяцев один раз в 180 дней. В октябре 2014 г.

рассматривалась законодательная инициатива, внесенная в рамках поручения президента, высказанного в Послании Федеральному Собранию, иностранцы, находившиеся незаконно более года в стране, становятся невъездными в течение десяти лет.

Летом 2014 г. был принят  закон, обязывающий работодателей выплачивать взносы в Фонд социального страхования за иностранцев, «временно пребывающих на территории РФ», т.е. у имеющих миграционную карту, но без разрешения на временное проживание. Считается, что это нововведение приведет к «подорожанию» дешевой иностранной рабочей силы, и, следовательно, к выравниванию стоимости рабочей силы из зарубежья и РФ, что должно снизить предпочтение работодателей к мигрантам. С другой стороны, этот закон повысит социальную защищенность иностранных граждан, временно пребывающих в России. В случае временной нетрудоспособности, они смогут получать пособия, при этом медицинские услуги для них останутся платными. В связи с взысканием работодателями страховых взносов, беженцы, получившие этот статус, независимо от того, гражданами какой страны они являются, имеют право на пенсионное обеспечение в период действия этого статуса. По данным пенсионного фонда (ПФР) по состоянию на ноябрь 2014 г. было принято 400 решений по лицам, вынужденных покинуть территорию Украины и приобретших статус, позволяющий получить пенсионное обеспечение. Такая небольшая цифра свидетельствует о том, что процесс получения статуса беженца затягивается, к тому же многие надеются вернуться. Более того, граждане России, постоянно проживавшие на Украине и вернувшиеся на родину, имеют право на пенсионное обеспечение в соответствии с российским законодательством.

Вопросом миграции, беженцами  занимаются Совет по межнациональным  отношениям, Комиссия Совета  по развитию гражданского общества и правам человека по миграционной политике, Комиссия Общественной палаты по проблемам безопасности  и множество других  консультативных и общественных организаций. В 2014 г. были  созданы координационный штаб при Общественной палате РФ, Союз беженцев Украины, который должен способствовать централизованному решению проблем, связанных с оказанием юридической и гуманитарной помощи переселенцам. Адаптацией  беженцев (которых, по данным ФМС, в 2014г. 830 тыс.) занимается и Комитет общественной поддержки жителей юго-востока Украины, заседания которого еженедельно проходят в Совете Федерации.

Федеральная миграционная служба оказалась не совсем готова к приёму вынужденных иммигрантов с Украины. Больше половины из них стремятся оформить  российское гражданство, другие нуждаются в статусе временного переселенца. Отсутствие этих документов создаёт проблемы с их трудоустройством, так как по нормам РФ, за каждого нелегала ФМС вправе   взимать  штраф до 800 тыс. руб. Законодательные и нормативные акты ФМС создавались до украинского кризиса  и сегодня необходимы соответствующие изменения. По данным Минтруда, на конец октября 2014 г. в России трудоустроено более ста девяти тысяч украинцев, вынужденно покинувших свою страну. Из них более половины получили работу при помощи службы занятости.

Проведение национальной политики и миграционной её составляющей, по мнению ряда экспертов, требует органа, который может координировать деятельность разноплановых влиятельных  ведомств.

В 2014 году началась реорганизация и в этом направлении. Федеральное ведомство Министерство регионального развития (Мирегион) было упразднено, поскольку значительная часть  его компетенций была распределена по территориальному принципу: между Министерством по развитию Дальнего Востока, Министерством по делам Крыма и Министерством по развитию Северного Кавказа. После упразднения Минрегиона курирование межнациональных отношений поручено Минкультуры. В ведении Министерства будет и Центр мониторинга и предупреждения национальных конфликтов.

Миграционная политика многонациональной страны может стать эффективным инструментом решения жизненно важных для государства задач. Одна из таких задач – стать интегратором постсоветского пространства. Деятельность миграционных органов, нацеленных, в конечном счете, на недопущение национальных конфликтов, должна быть направлена на организацию системы формального и неформального сотрудничества различных структур, ответственных за эту сферу. Эффективность миграционной политики может быть повышена путем создания или привлечения специального органа, который будет отслеживать целесообразность тех или иных решений и предпринимаемых мер.

Обсуждение поставленных проблем должно быть в центре общественного внимания, политиков, ученых.

 
Список литературы:
1. Гурвич В.Кому достанется Сибирь//Независимая газета .2013.7 июня.
2. Душанбе принял программу по расширению изучения русского языка // Известия.2014.14 мая.
3. Концепция государственной иммиграционной политики Российской Федерации на период до 2025г. (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012) http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70088244
4. Максимова С.Г., Авдеева Г.С., Максимов М.Б. Миграционные процессы и социально-экономическая безопасность приграничных регионов России//Вестник Алтайского государственного аграрного университета 2013.№11(109).С.123-127.
5. Миграция и демографический кризис в России /Под ред. Ж.А.Зайончковской и Е.В. Тюрюкановой. Баромиг, 2010.№1.С.17-21.
6. Польза от ностальгии. //Ведомости.2014.8 сентября.
7. Путин В.В. Россия: национальный вопрос. //Независимая газета.2012.23 января.
8. Рязанцев С.В. О языковой интеграции мигрантов как новом ориентире миграционной политики России //Социологические исследования 2014. №9. С.25-29.
9. Сулейманова Ш.С., Липина С.А., Базавлюк В. Н. Возможности реализации «Концепции государственной иммиграционной политики России до 2025 года»: Международный опыт, реальность и перспектива. //Совет по межнациональным отношениям при Президенте Российской Федерации. Ред. и сост. Рябова Е.Л. М.: Этносоциум 2014.С.138-159.
10. Танги А. де. Великая иммиграция: Россия и россияне после падения железного занавеса. М.: РОССПЭН.2011.780с.
11. Троицкая О.И. Миграционная дилемма России //Pro et Contra.2012.№3.С.47-60.
12. Чапурко Т.М., Шадрин С.М. Государственная политика России в вопросах регулирования миграционных процессов //Общество и право 2011.№4.С.297-299.