Современная прокуратура – «око государево»?

Свое краткое исследование названного вопроса начну с того, что в настоящее время место, роль, предназначение прокуратуры в системе органов федеративного Российского государства не определены ясно, четко, полно. На протяжении нескольких лет идут споры как в сфере ученых, так и политиков, законодателей и в самой прокуратуре среди ее служащих по поводу функций, полномочий, - в целом статуса прокуратуры. Не беду загружать статью доказательствами данного тезиса, сошлюсь лишь на учебник РАГС.

Пока все эти споры не привели к какому-то конечному результату (законодательному оформлению нового статуса прокуратуры), существует актуальность исследования. Возможность же обращения в научном плане к проблемам организации и деятельности прокуратуры будет существовать всегда, в том числе и тогда, когда, предположим, произойдет обновление законодательства. Совершенствование статуса прокуратуры интересно рассматривать как в ракурсе ее истории, так и перспектив, обозначенных на будущее в Послании Главы Российского федеративного государства 26 апреля 2007 г. Анализ данного Послания приводит к выводу, что в определенной мере это есть План развития нашего государства, общества на многие годы вперед. Что здесь важно касательно прокуратуры? Важны высказывания Президента, что нам необходимо эффективное государство, нам не нужны никакие революции, необходимо строжайшее соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Естественно, что от названных задач, как и многих других, прокуратура не может стоять в стороне. Усложняются задачи, возможны и изменения в статусе органов государства, в том числе и  прокуратуры, но, - как подчеркнул Президент, - без революций. Вот с этих позиций и посмотрим на вопрос о прокуратуре: есть ли она то, чем её себе представлял создатель – Петр Великий.

Обращаясь к истокам прокуратуры, следует подчеркнуть, что в истории явления трудно бывает найти конкретную дату, год начала. Если рассматривать прокуратуру как явление, как деятельность и на стороне государства, «в пользу государства», то это явление старше, древнее прокуратуры как института – учреждения, как органа государства. Начало зарождения, становления, процесс формирования того или иного учреждения, органа, как правило, можно установить если не точно, то хотя бы приблизительно. Что касается прокуратуры, то как явление, оно возникло, по-видимому со времени возникновения необходимости защищать интересы государства, обеспечивать проведение в жизнь волю государя (князя, царя и т.д.). В истории российской государственности в допетровский период трудно назвать прообраз прокуратуры. Относительно суда это сделать легче, что и предпринято профессором РАСГ Власовым В.И.. Из анализа деятельности судебных органов в допетровский период следует предположение, что они и выполняли те функции, которые затем перешли к специальному, самостоятельному органу – прокуратуре. Подчеркнем, что источником этих полномочий был государь, его воля (в монархический период). Пожалуй, вот это свойство прокурорской власти (от государя, во имя интересов государя) – величина постоянная в России до 1917 г.. Если провести аналогию с теми, кто обладал судебными полномочиями в древний период, то ситуация такая. Полоцкий князь Константин, прозванный Безруким, собираясь укорить у себя на пиру своего Тиуна, при всех спросил у епископа: «Владыка, где будет тиун на том свете?» Епископ Семен отвечал: «Где и князь!» Князь же, рассердившись, говорит епископу: «Тиун неправедно судит, взятки берет, имущество людей с торгов продает, мучит, злое все делает, а я тут причем?» Епископ отвечает: «Если князь хороший, богобоязненный, людей бережет, правду любит, то выбирает тиуном или иным начальником человека доброго и богобоязненного исполненного страха Божия, разумного, праведного, творящего все по законам Божьим и судить умеющего. Тогда князь – в рай, и тиун – в рай. Если же князь лишен страха Божия, христиан не бережет, сирот не милует и вдовиц не жалеет, то ставит тиуном или начальником человека злого, Бога не боящегося, закона Божия не знающего, судить не умеющего, только для того, чтобы добывал князю имущество, а людей не щадил. Как взбесившегося человека напустить на людей, вручив ему меч, так и князь, дав округ злому человеку, губит людей. Тут и князь в ад, и тиун с ним в ад». После того, как была учреждена прокуратура, эту ситуацию можно применить и к схеме: император – генерал – прокурор или обер-прокурор. Какие интересы преследует государь, такие и прокурорский чин. Тезис о том, что трудно в истории найти прообраз прокуратуры подтверждается анализом законодательства до первой четверти XVIII в. Так, Устав великого князя Владимира закрепил лишь принцип разделения светской и церковной судебной компетенции (ст.ст. 4-5). Ничего не говорится о прокуратуре в Уставе князя Ярослава о церковных судах, в Новгородском Уставе великого князя Всеволода о церковных судах, и мерилах торговых. Как уже отмечалось, будущие прокурорское функции, видимо, осуществлялись судебными органами. Например, ст. 2 Новгородской судебной грамоты закрепляет судебные полномочия посадника: «А посаднику судите суд свой с наместниками великого князя».

Статья 3 содержит процедуру «пересуда» - повторного рассмотрения дела в высшей судебной инстанции, каковой являются наместник великого князя с тиуном – должностным лицом новгородской администрации.

Статья 4 подтверждает право тысяцкого на осуществление судебных функций.

Псковская судная грамота дает представление о том, кем осуществлялся суд в Пскове. Существовал княжеский суд, в чью компетенцию не имел права никто вмешиваться. Дела княжеского суда не могла рассматриваться ни в местом, ни в духовном судах. Существовал и суд посадника, сотского, Владычного наместника, княжеских наместников. Отдельно говорится о суде веча.

Далее можно назвать такие законодательные акты как Судебник 1497 г., Судебник 1550 г., Акты Земских Соборов. Формат статьи не позволяет производить выписки из них, но отмечу, что в целях ограничения судебных прав бояр великий князь уже в Судебнике 1497 г. вводит в боярский суд дьяка. Первое упоминание о великокняжеском казенном дьяке появляется еще в 1447-1453 г.г. А в 1493 г. уже прямо говорится в документах «О казне». Так вот, и личным имуществом князя, и его казной, и архивом ведает дьяк. Он же и в Боярском суде находится, как бы защищая интересы государя, представляя государя. В последствии в функциях дьяка почти не возможно отыскать элементы схожие с функциями прокуратуры, а в конце XV-XVI вв. такие элементы были. Это видно из анализа деятельности дьяков, что подтверждается исследователями. К примеру, В.О. Ключевский писал: «Пока бояре… спорили о местах царь прислал дьяка да простого дворянина с приказом делать дело мимо их, хотя и при них».

При Петре I появляется должность фискала, который основное свое внимание должен был направлять на борьбу с преступлениями, наносящими вред государственным интересам.

Фискалы обязаны были «проведывать и доносить, и при суде обличать», а сами никаких мер не принимали. Однако деятельность фискалов, как правило, не была открытой. Нужен же был орган, открыто защищающий интересы государства через функцию контроля. Петр I, например, эту функцию возлагал какое-то время на дежурных штаб-офицеров. Они контролировали Сенат, имея полномочия арестовывать непослушных сенаторов и отправлять их в крепость. И только в 1722 году Петр I создает специальный орган контроля – прокуратуру. Генерал-прокурор «сидел» в Сенате и «смотрел накрепко, дабы Сенат свою должность хранил». Чуть раньше, в соответствии с Указом от 12 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров при надворных судах. Статус генерал-прокурора и обер-прокурора виден хотя бы из того, что никто кроме императора не мог их судить, ибо «сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных». Через прокуратуру действовали и фискалы. Через нее они возбуждали дела о преследовании государственных преступников. И только когда прокуроры не давали хода делу, фискалы обращались к самому государю. В ведении генерал-прокурора находилась и канцелярия Сената со служителями ее. Практически ни одна бумага, выходившая из Сената не миновала генерал-прокурора. Генерал-прокурор мог опротестовать или приостановить сенатское решение, доложив затем об этом императору. Прокуроры были введены во все коллегии (центральные органы управления) и в органы местного управления (губернские прокуроры). А до них функции контроля (надзора) осуществляли гвардейские офицеры, которые имели право приковывать губернаторов цепями к их креслам за непослушание. Одним словом, Петр I создал централизованную систему контроля (надзора) за исполнением законов, выведя ее из чьего-либо подчинения. Целесообразно напомнить, что Сенат был создан Петром I как законосовещательный орган, и тогда он обладал и законодательными полномочиями. В последствии его полномочия сужались, ограничивались судебными. В период судебной реформы (подготавливалась более пяти лет) 20 ноября 1864 года вступили в силу судебные уставы: Учреждение судебных установлений; Устав уголовного судопроизводства; Устав гражданского судопроизводства; Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. В литературе высказывается мысль, что институт прокуратуры в России был реорганизован по французскому образцу, т.е. ему был придан характер органа уголовного преследования и государственного обвинения перед судом. Прокуратура и в самом деле была включена в судебные ведомства. Во главе ее стоял высший представитель органа судебного управления - министр юстиции (он же генерал-прокурор). Другие авторы полагают, что прокуратура сохранила функцию «охранения силы закона», также продолжила участие в судебных делах, надзор за судами, следствием и местами заключения. Отметим, что требования при назначении на прокурорские должности были выше, чем на судебные должности. Иерархическую подчиненность и единство прокуратура тоже сохранила. 

Прокуроры должны были быть особо благонадежны и назначались царем по представлению министра юстиции. Первыми генерал-прокурорам Российской империи были: Ягужинский П.И. (1722-1736 гг.), Трубецкой Н.Ю. (1740-1760 гг.), Шаховской Е.П. (1760-1761 гг.). Позже – Глебов А.И., Вяземский А.А., Самойлов А.Н., Куракин А.Б. и другие. Накануне революции – Добровольский Н.А. (1916-1917 гг.). На всем протяжении времени с начала реформы и до революции 1917 г. последовательно предпринимались меры превратить прокуратуру в проводника влияния Правительства (исполнительной власти) на суд. При этом прокуроры должны были быть наиболее жесткими в преследовании преступников, причиняющих вред государству в период революций – это были революционеры, к ним и должны были применяться самые строгие меры. Например, бывший прокурор Московской судебной палаты К.К. Александров – Дольник (по мнению многих «безупречный судебный деятель»), давая в 1917 г. показания в Чрезвычайной следственной комиссии временного правительства, свидетельствовал, что в его адрес «уже в скорее после назначения И.Г. Щегловитова министром юстиции из министерства стали поступать запросы, не находит ли он возможным не направить то или другое дело в определенном смысле, не признает ли он возможным усмотреть в том или ином деянии признаки определенного преступления и т.п. Общее руководство деятельностью прокурорского надзора заменялось, таким образом, надзором по отдельным мелочным, зачастую элементарным вопросам…».

Анализ деятельности прокуратуры в начале ХХ в. (до 1917 г.) показывает, что когда возникали конфликты между прокурорами и МВД, генерал-прокурор неизменно брал сторону МВД. Бывали случаи, когда прокуроры настаивали на привлечении к уголовной ответственности жандармских ротмистров за подстрекательство к погромам, а им указывали, что судебная власть должна бороться с революционерами. Как бы там ни было, но большевики причислили прокуратуру к аппарату угнетения и отдали ее под слом в соответствии с ленинской теорией слома старого государственного аппарата и строительства нового. Уже Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. институт прокурорского надзора был упразднен, а некоторые функции прокуратуры выполнялись до 1922 г. Наркоматом юстиции. Однако Советская власть вскоре поняла, что ей не обойтись без органа надзора за исполнением ее законов. 29 марта 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре третьей сессией ВЦИК девятого созыва. Обратив внимание на цель создания прокуратуры: «В целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью ВЦИК постановляет: 1. Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную Прокуратуру…». Наблюдала прокуратура и за деятельностью органов ГПУ.

До 1933 г. прокуратура находилась в системе органов юстиции, а затем – при Верховном Суде СССР. В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. говорилось: « В целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов Центральный Исполнительный Комитет и Совет народных комиссаров Союза ССР постановляет: 1. Учредить Прокуратуру Союза ССР…».

Из анализа документа видно, что функции прокуратуры были широки. Это и общий надзор за законностью, и наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик, и возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР, и надзор за законностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска, ИТУ и общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик. В Конституции СССР 1936 г. глава 9 называлась «Суд и прокуратура». Прокуратура осуществляет надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами, ведомствами, отдельными должностными лицами и гражданами СССР. Генеральный Прокурор назначается Верховным Советом СССР, все остальные прокуроры – Генеральным Прокурором. Органы прокуратуры независимы от каких бы то ни было местных органов и подчиняются только Генеральному Прокурору. В структуре Прокуратуры СССР имелись среди других единиц – Отдел общего надзора, Уголовно-судебный отдел, Гражданско-судебных отдел, Следственный отдел, Отдел по специальным делам, Отдел по надзору за местами заключения, другие. По структуре можно судить и о функциях. Они были широки. Принятие 24 мая 1955 г. нового Положения о прокурорском надзоре в СССР еще раз зафиксировало конституционные положения о Прокуратуре. В Конституции СССР 1977 г. раздел VII озаглавлен «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор». Прокуратуре посвящена глава 21. Принципы организации и деятельности прокуратуры сохраняются. Полномочия – то же. 30 ноября 1979 г. принимается Закон СССР «О Прокуратуре СССР». За прокуратурой сохраняется высший надзор за исполнением законов (ст. 1), причем, надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми в т.ч. исполнительными и распорядительными органами местных советов народных депутатов. Закон возложил на Прокуратуру охрану от всех посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя, его политической и экономической систем, гарантированных Конституцией и законами прав (ст. 2). Кроме надзора направлениями деятельности Прокуратуры были: борьба с нарушениями законов об охране соцсобственности; борьба с преступностью и другими правонарушениями; расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности; разработка мер предупреждения правонарушений; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями; участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов (ст. 3). Статья 9 Закона закрепляет право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, прокуроров  союзных и автономных республик. Среди требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должность прокуроров значились не только деловые и моральные, но и политические качества. Распад СССР наложил отпечаток и на организацию прокуратуры.

17 января 1992 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1. Отрасли прокурорского надзора сохранялись, но полномочия Прокуратуры сужались. Например, в уголовном и гражданском судопроизводстве им отводилась роль, если можно так сказать, стороны. Говорить в полном смысле этого слова о прокурорском надзоре здесь уже не приходится. Речь идет об участии прокурорских работников в рассмотрении уголовных и гражданских дел.

Конституция 1993 г. своеобразно «решила» вопрос о прокуратуре, посвятив ей одну, 129 статью в главе 7 «Судебная власть». Принцип централизации системы сохраняется. Однако Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Во-первых, не Федеральным Собранием, а одной из палат его. Во-вторых, не Главой государства, не «государем». До этого правило назначения высшего должностного лица прокуратуры «государем» сохранялось. В годы Советской власти это был коллективный глава государства (высший орган государственной власти). Помещение статьи о прокуратуре в главу о судебной власти породило дискуссию по вопросу о статусе этого органа надзора, которая продолжается до сих пор.

Примечательно, что в «Конституционном праве России» авторы (составители) также помещают Федеральный закон о прокуратуре в раздел «Институт судебной власти в Российской Федерации». В соответствии с названным законом прокуратура остается централизованной системой. За ней сохраняется функция надзора (за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации). Остаются и такие направления деятельности как уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Мысль о судебном надзоре четко не выражается. За прокуратурой устанавливается функция надзора за исполнением законов судебными приставами и участие в рассмотрении дела судами. Она также опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Закреплено и участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

Обращает на себя внимание и такая норма Закона: «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами» (ст. 1). Возникают справедливые вопросы: если есть специальный Федеральный закон о прокуратуре, то почему бы в нем и не предусмотреть в исчерпывающим объеме функции этого органа? И какие именно Федеральные законы могут устанавливать «иные функции прокуратуры»? Ведь у каждого закона свой предмет регулирования и «вправе» ли они (другие законы) вторгаться в предмет регулирования Закона о прокуратуре? На мой взгляд, возникновение вопросов свидетельствует о недостаточной проработанности в этой части Федерального закона о прокуратуре, принятого в 1995 г. и дополненного, измененного последующими редакциями. Однако данное рассуждение не имеет прямого отношения к вопросу об «оке государеве». Нам необходимо выявить то, что подтверждает прямую связь Генерального прокурора и Президентом страны (государства). Такую связь мы обнаруживаем в статье 8 «О координации деятельности по борьбе с преступностью» (прокурор… осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации. 

В ст. 12 «Назначение на должность Генерального прокурора» (об этом уже говорилось). Подчеркнем лишь, что в полном объеме воля Главы государства здесь вряд ли проявляется ибо Совет Федерации вправе заставить его менять кандидатуры и присягу Генерального прокурора принимает Совет Федерации.

«Делит» Президент РФ с палатами Федерального собрания и свое право принимать Доклад Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Пересекаются предмет деятельности Президента и Генеральной прокуратуры РФ относительно Конституции РФ (Президент – гарант Конституции (ст. 80 Конституции) Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции (ст. 21 ФЗ). В ч. 3 ст. 24 Федерального закона говорится о том, что в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции), прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 26 ФЗ). Положение о классных чинах прокурорских работников утверждается Президентом Российской Федерации (ст. 41 п. 6 ФЗ). Как видим, в Федеральном законе о прокуратуре имеются указания на прямую связь президента и «прокурорской власти», но утверждать, что прокуратура – «око государево» в полном смысле этого слова нельзя. Если же иметь в виду прокуратуру и интересы государства, то да, такая взаимосвязь имеется. Однако, следует помнить, что Петр I олицетворял абсолютную монархия в России, сейчас же существует республиканская форма правления (ст. 1 Конституции РФ) и принципы разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). 

С точки зрения служения прокуратуры государству, сомнений нет («служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы»). Но это пока, ибо, как уже говорилось выше, идут жаркие споры по поводу статуса прокуратуры, и, как правило, в сторону сужения ее полномочий и функций. В какой-то мере понять сторонников сужения прав прокуратуры можно, исходя из теории разделения властей, построения гражданского общества, совершенствования демократии с такими институтами как Уполномоченный по правам человека, правозащитные организации, политические партии и т.д. Но не следует забывать, что пока государство как политическая организация существует, будут сохраняться его специфические интересы, не всегда совпадающие с частными интересами конкретных лиц, организаций, партий. Государство должно иметь «свой» орган, орган защиты «своих» интересов и таким органом исторически была прокуратура. Как ни пытались доказать ее «вредность» в разное время (и после смерти Петра I, в период буржуазных реформ в первые годы Советской власти), а жизнь заставляла восстанавливать этот орган и укреплять его. Анализ истории прокуратуры показывает, что освобождаться от ее «ока» пытаются те, кто в чем-то не в ладах с законом, с государством.

На наш взгляд, в ракурсе тех задач, которые обрисовал Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 2007 г., Прокуратуру, как орган государства, нужно укреплять, выводить ее из обычной системы разделения властей, придать ей действительно самостоятельный статус с функциями всеобъемлющего надзора. Вполне возможно, что с какими-то результатами по каким-то аспектам надзора Прокуратура вправе и обязана выходить только на Президента России. Парламент – это хорошо, это демократично, но это сотни людей, преследующих разные интересы, иногда взаимоисключающие. 

В данной статье не рассматривается вопрос о механизме укрепления Прокуратуры, это предмет специального исследования.