Прибыткова Л.В. канд., соц. наук, доцент кафедры госслужбы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ
Теоретико-методологические аспекты управления деятельностью муниципальных служащих
А.В. Оболонский справедливо отмечает, что общим контекстом, как для зарубежных стран, так и для России является «снижение престижа государства в общественном сознании и попыток модернизации его традиционных институтов в соответствии с «вызовами» времени… ». 1 В связи с этим возникает необходимость пересмотра подходов к научному анализу властных институтов с учетом социальных, информационных и технологических изменений, и, прежде всего, с учетом общественных ожиданий, обращенных к органам власти, в том числе и органам местного самоуправления.
В этой связи исследование проблем управления деятельностью муниципальных служащих позволит расширить теоретические и методологические принципы повышения эффективности как органов местного самоуправления в целом, так и муниципальной службы в частности.
Понимание необходимости управления деятельностью существует давно: понятно, что выполнением работ необходимо управлять. Совершенно очевидно, что это верно по отношению как к организации в целом, так и к отдельным служащим.
За многие годы появились различные практики, техники, методы, системы, сложились даже философские направления, которые касались специфики управления деятельностью. Понятие «управление деятельностью» стало особенно важной в конце 1980-х — начале 1990-х гг., когда целый ряд стран столкнулся с необходимостью реформы государственного и муниципального управления.
Рассмотрение муниципальной службы с точки зрения управления деятельностью обусловлено целым ряд взаимосвязанных факторов.
Во-первых, в настоящее время доминирующим фактором остается изменение роли и места местного самоуправления в общей системе управления государством, и соответственно, муниципальной службы, обеспечивающей реализацию функций органов местного самоуправления. Реформирование российского общества, становление принципиально новых социальных отношений существенным образом меняют роль муниципальной службы в качестве субъекта управления. Децентрализация управления, перенос центра тяжести управления и ответственности на местное самоуправление требуют озаботиться улучшением качества работы. Успешность муниципальной службы зависит от успешности реализации требований к деятельности муниципальных служащих, связанных с более высоким уровнем исполнения в трех областях: качество, стоимость и быстрота предоставляемых ими услуг.
Во-вторых, с учетом требований системного подхода муниципальная служба рассматривается как открытое образование, связанное с внешним миром, поэтому она не может не воспринимать изменения во внешней среде: возникли новые условия ведения дел, нормами становятся проведение тендеров и конкуренция на основе «качества и оптимальной цены». На планировании организационной деятельности и процесса работы сказываются такие изменения как: возрастающая интенсивность труда; использование все более сложных способов обработки информации и применение коммуникационных технологий вместо непосредственного взаимодействия людей и т.д.
В-третьих, муниципальная служба как открытое образование связано с внешним миром и активно реагирует на изменения во внешней среде, с ее стороны возможен ряд ответных реакций. Необходимо учитывать и перемены в представлениях о характере управления деятельностью и специфике успешной работы. Концепции управления человеческими ресурсами, вопросы всеобщего управления качеством и т.д. отражают лишь некоторые известные подходы, которые актуальны и поныне, и с помощью которых можно разрешить проблему успешного и продуктивного управления деятельностью .
Хотя исследование, проведенное Петерсом и Уотерменом, не может считаться бесспорным, выделенные ими принципы превосходства сыграли свою роль. 2 Так, в основу концепции реформирования государственного и муниципального управления в целом ряде стран легла идея о том, что следует быть ближе к потребителю, выявлять его пожелания, а также идти навстречу его меняющимся запросам и требованиям.
В-четвертых, развитие технологий — неотъемлемая часть управления деятельностью, один из ее инструментов. В особенности это относится к информационным технологиям: они часто становятся способом отладить успешную деятельность организации. На протяжении долгих лет развитие технического прогресса заставляло организации обновлять прежние системы управления деятельностью.
В-пятых, реструктуризация — составная часть управления деятельностью, которая нередко выступает своеобразным ответом на преобладающие политические, социальные и экономические условия. Можно указать множество обозначений, под которыми она осуществляется: «сокращение», «достижение гибкости», «работа в команде», «создание высокоэффективной системы работы», «образование стратегических деловых союзов», «выделение центра и периферии», «работа на перспективу» и т.д. При этом необходимо учитывать и то, что указанные пути структурных преобразований, хотя и могут сократить расходы, все же нельзя утверждать, будто они непременно приведут к большей эффективности деятельности. Они лишь создают такую возможность.
В-шестых, индивидуализация управления деятельностью - постановка целей, оценка и затраты, вызванные исполнением, все это реализуется на уровне конкретных служащих.
Еще один фактор, оказывающий влияние на эффективность управления деятельностью — это такая ситуация, когда оценка исполнения работы недостаточна, чтобы стать механизмом в управлении деятельностью. Можно выделить ряд источников проблем, связанных с оценкой выполнения работ, например, контекст, системные характеристики, составляющие оценки исполнения, результаты оценки деятельности, организационные характеристики и т.д.
Таким образом, управление деятельностью связано с целым рядом взаимосвязанных факторов. Во многом стратегия и практика управления деятельностью может рассматриваться в качестве ответа на воздействия извне, реакции на оценку выполняемой работы. Так как организации могут реагировать по-разному, не существует единого подхода к управлению деятельностью. Практические наблюдения, равно как научные работы, подтверждают такой вывод.
В большинстве работ, касающихся управления деятельностью, которые вышли в последние 10 лет, представлены различные точки зрения на данный вопрос. Практики в основном придерживаются понимания, сфокусированного на фигуре человека (служащего), которое во многом представляет собой развитие традиционной практики оценки персонала, которая имеет немало недостатков. Модели, предлагаемые учеными, охватывают более широкий спектр вопросов и пропагандируют другие ценности: сотрудничество, вовлечение и т.д., которые также вызывают ряд нареканий.
Весь спектр разнообразных представлений об управлении деятельностью возможно свести к трем основным моделям.
• Управление деятельностью как система управления исполнением на уровне организации.
В рамках этой концепции управленческая деятельность рассматривается как совмещение трех главных процессов — планирования, совершенствования и проверки. Под планированием деятельности здесь подразумеваются такие действия, как формирование организационной точки зрения, определение стратегии и направления работы. Совершенствование деятельности осуществляется в развитии и означает непрерывное совершенствование процессов, проведение предварительной оценки и всеобщее управление качеством. Проверка деятельности включает ее измерение и оценку.
Данная модель сфокусирована на том, чтобы определить стратегию и реализовать ее через структуру организации, соответствующие технологии, системы ведения дел, установленные процедуры и т.д. Персонал и конкретно служащий не попадает в этом случае в центр внимания, хотя все изменения в технологиях, структуре, системе управления на нем отразятся.
• Управление деятельностью как система управления исполнением на уровне персонала/конкретного служащего.
Данная концепция сфокусирована на служащих, на их поведении и мотивации, о чем свидетельствует язык, использующий специальные термины — например, побуждение к действию.
Существует несколько вариантов данной модели, согласно которой управление деятельностью представлено как цикл. В работах Эйнсворта и Смита рассматривается цикл из трех стадий. Гуин также указывает на процесс, состоящий из трех фаз: планирование, управление и оценивание. Торрингтон и Холл отмечают три этапа: планирование, поддержка и проверка итогов деятельности. Хейслер выделяет четыре элемента в управлении деятельностью: направление, побуждение к действию, контроль и вознаграждение. Аналогичную идею выдвигает Хартл, указывая планирование, управление, контроль и вознаграждение. Шнейер предлагает уже пять составляющих: планирование, управление, пересмотр итогов, вознаграждение и развитие.
• Управление деятельностью — система, интегрирующая уровень организации и уровень персонала/конкретного служащего.
Данная модель может расцениваться как комбинация первых двух, однако, возможно, это слишком упрощенный взгляд, так как все равно в ней представлены различные трактовки основной темы. Они связаны с двумя вышеназванными моделями, которые акцентируют внимание либо на организации, либо на исполнителях.
Вторая категория моделей сфокусирована на деятельности служащих. Соответственно определяется, что управление работой персонала входит в структуру целей организации, которая принимается как данность. Например, в работах Эйнсворта и Смит внимание сфокусировано на служащем.
Согласно другим моделям, представляющим управление деятельностью в качестве системы, в которой интегрированы разные идеи, организационная структура является более эксплицитной. По мнению Мак-Афи и Шампейна, управление деятельностью направлено на то, чтобы поддерживать общие деловые цели организации, когда труд каждого отдельного служащего увязан с миссией их подразделения. Роджерс усовершенствовал свою корпоративную модель, в которую включил еще и управление деятельностью персонала.
Хотя в данном случае существенная роль отводится организационной деятельности, все эти модели характеризуются одним — они делают упор на вмешательствах, которые затрагивают служащих. Центральной задачей управления деятельностью является развитие потенциальных возможностей персонала, улучшение его работы и деятельности всей организации благодаря увязке целей конкретных служащих со стратегией организации.
Таким образом, все выше сказанное свидетельствует о том, что управление деятельностью предполагает множество интерпретаций, однако, на наш взгляд, практическая ее реализация должна осуществляться сразу на всех уровнях — начиная с организации и заканчивая конкретными служащими. С этими идеями связан также вопрос об интеграции и соединении; в ряде моделей управление деятельностью предстает в качестве единого процесса. Множество идей основаны на понимании целостной природы организации, точнее — на «рациональном, ясном взгляде на организацию».
О том же свидетельствует и ряд моделей. Например, Раммлер и Брейч установили три взаимосвязанных уровня — организации, процесса и работы/исполнителя. Спангенберг, опираясь на идеи Мормана, а также Раммлера и Брейча, предлагает обобщенную модель и отмечает три уровня деятельности — организации, процесса/функции и группы/индивида. Он рассматривает годичный цикл работы, состоящий из пяти этапов, для каждого уровня: планирование деятельности; разработка; реализация управления деятельностью (и ее совершенствование); деятельность, связанная с переоценкой; деятельность, обеспечивающая вознаграждения.
Анализ существующих моделей управления деятельностью, позволяет сделать вывод о необходимости рассмотрения муниципальной службы в двух контекстах: организационном и индивидуальной деятельности.
Выделим особенности организационного контекста, в котором и осуществляется управление деятельностью, сфокусированное на служащих, поскольку не вызывает сомнений, что главная задача управления деятельностью, в том числе и вмешательств, направленных на персонал, — повысить качество выполняемой работы в масштабах всей организации.
Опираясь на организационные теории, можно рассмотреть муниципальную службу как систему организаций, деятельность которых направлена на решение актуальных задач муниципального и в некоторых случаях государственного управления.
Понимание муниципальной службы как социальной организации позволяет преодолеть одномерное ее рассмотрение в виде профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Муниципаьная служба как социальная организация, осуществляющая властные полномочия, отличается определенной спецификой, что обусловлено социальной значимостью и степенью административного воздействия на общественную среду.
Своеобразной формой и «несущим» компонентом целевого воздействия выступает организационное проектирование муниципальной службы, совершенствование структуры и содержания деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время преобладающими в практике организационного проектирования структур являются подходы, в основе которых лежит не принцип адекватности архитектуры органа управления его функциям и задачам, которые еще предстоит четко выделить в современных условиях, а иные принципы: не обидеть должностями приближенных и «заслуженных» людей, расставить «свои» кадры на ключевых должностях и т.д. В связи с этим в органах местного самоуправления порой отсутствует взаимообусловленность функций и структур или создание структур опережает определение функций муниципальной службы.
Переход органов муниципального управления из состояния первичных элементов системы административно-государственного механизма в состояние средств реализации интересов и воли самоуправляемых сообществ требует решительного пересмотра всей концепции построения муниципальной службы.
Как следует из изучения зарубежного опыта, целесообразно изменить структуры в организациях веберовского типа, превращая их в более гибкие и способные к адаптации формы. Традиционной бюрократической модели административного устройства можно противопоставить принцип результативности учреждения, которая достигается различными формами децентрализации, предоставлением большей «свободы» органам местного самоуправления и муниципальным служащим. При этом, административная децентрализация не требует отказа от традиционной роли органов местного самоуправления в плане предоставления услуг или осуществления службы. Она лишь способствует созданию таких структур, которые реагируют на запросы граждан.
Муниципальная служба создается для обеспечения и реализации целей, зафиксированных в уставных документах. Поэтому конкретные организационные формы органов местного самоуправления, их структура закрепляются в уставах муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления в целом и муниципальной службы в частности не является одинаковой. Их разнообразие объективно связано с тем, что, во-первых, муниципальные образования отличаются друг от друга своей историей, культурой, структурой населения и др., во-вторых, характером, сложностью, размерами, степенью дифференциации и территориальным расположением. Создание организационной структуры муниципальной службы и её кадровое обеспечение полностью относятся к компетенции органов местного самоуправления.
Специфика управления отдельными предметами ведения местного сообщества проявляется в структуре муниципальной службы. Поэтому при решении вопроса о ее структуре целесообразно учитывать порядок создания и место органа в соответствующей системе; предметы ведения и принципы деятельности; компетенцию; процедуры взаимодействия этого органа с иными субъектами права.
Организационная структура органов муниципального управления устанавливается на основе общих, частных и вспомогательных функций муниципального управления. Они являются базой для формирования организационной структуры системы управления, каждая функция системы управления выступает целью органа управления или подразделения.
Для установления связи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами, диагностики структуры органа управления в зависимости от выполняемых функций может быть успешно применен организационный анализ, который реализует важный принцип системного исследования – структурно-функциональный анализ. Для решения этой задачи может быть использована концепция Р. Мертона, основанная на выделении трех подходов к анализу административной организации: функциональное единство системы (согласованность функционирования всех ее частей); универсальность функционализма; функциональная необходимость. 3
Исходя из проблем и задач муниципальной службы, важнейшим аспектом ее организации является упорядочение, которое подчеркивает необходимость классификации должностей и чинов, создание нормативно-правовой базы современной муниципальной службы, четких механизмов ее реализации. Муниципальные служащие, выполняющие функции управления либо способствующие их выполнению, разделяются на основе общей классификации, единой номенклатуры должностей служащих, их функциональной роли и по видам выполняемых работ.
Другим важнейшим аспектом является согласованность взаимодействия частей муниципальной службы, которая достигается путем разделения и координации труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управленческой информацией, гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, муниципальными служащими и политиками.
Как и любая организация, муниципальная служба строится и функционирует на определенных принципах, отражающих объективную природу этого института, закономерности его организации, развития и функционирования. В зависимости от сущности и содержания объективной деятельности, которую отражают принципы, они могут быть основополагающими (исходными), организационными или принципами профессионального характера. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 4 закрепляет принципы организации муниципальной службы. К числу основных относятся: принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечения прав муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализма и компетентности муниципальных служащих и др.
Особую значимость в контексте реформирования местного самоуправления имеет разработка механизмов взаимодействия муниципальной службы с институтами гражданского общества.
Одной из основных задач муниципальной службы является обеспечение непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел). Первоосновой становятся социальные взаимосвязи, основанные на принципе совместимости, когда одна система раскрывает свои возможности для сотрудничества с другой системой. П. Штомпка, исследуя такой тип социального взаимодействия, использует заимствованное из компьютерного лексикона понятие «интерфейс». 5
В федеральном законодательстве процедурные аспекты обеспечения социальной активности населения и формы его взаимодействия с муниципальной службой практически не отражены. Возможно реализовать эту задачу на основе принципов, предложенных Т.М. Дридзе: принципа «двойного информирования» населения и власти и принципа «взаимодействия в проектировании». 6 При этом участие населения в разработке и реализации решений зависит от уровня уверенности людей в своем влиянии на эти процессы. В настоящее время население чувствует свое отчуждение от местной власти. Это подтверждается данными социологических исследований. На вопрос анкеты: «Если сравнить с тем, как было 10 лет назад и в настоящее время, то в какой степени люди участвуют в решении местных проблем?» число респондентов, ответивших, что изменения произошли в худшую сторону, в семь раз больше, чем респондентов, положительно оценивающих эти изменения.
Реальное функционирование органов местного самоуправления и повседневные отношения внутри персонала зачастую отличаются от официальных правил и инструкций, далеки от веберовского идеального типа бюрократии. «Разновидностью подобных дисфункций являются «параллельные властные отношения», развитие которых М. Крозье связывает с зонами неопределенности, не устранимыми никакими безличными правилами, когда индивиды действуют, исходя из «административных» или собственных интересов и стратегий» 7 . Бюрократизм управленческих организаций является элементом современного образа жизни, который динамично видоизменяется, адаптируясь к усложнению социальных процессов. На современном этапе жизненно необходим поиск инновационных методов повышения эффективности и результативности деятельности персонала муниципальной службы.
На одно из первых мест выдвигаются кадровое обеспечение реформ, активизация «человеческого фактора». Основной задачей муниципальной службы как организационного института становится создание условий для роста профессионализма служащих, обеспечение эффективной работы системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Поэтому в качестве второго уровня управления деятельностью выступает индивидуальная деятельность. То есть управление деятельностью в рамках этого уровня - это некоторое вмешательство или ряд таковых, направленных на отдельного служащего с тем, чтобы руководить его деятельностью и усилить ее, что, в свою очередь, должно привести к улучшению деятельности органа местного самоуправления и муниципальной службы в целом. Сердцевиной управления деятельностью является цикл действий, началом которого служит определение/планирование требований, предъявляемых к деятельности конкретного служащего, ее управление/поддержка, проверка, предоставление условий для развития и вознаграждения.
Существует два основных ракурса анализа индивидуальной деятельности служащего: конечный результат и поведение с учетом должностного уровня.
Понятие деятельности, ориентированной на результат, предполагает рассмотрение процесса работы как свода задач, выполнение которых ведет к определенным целям. Важным фактором является должностной уровень, поскольку это влияет не только на характер применяемого метода определения требований к деятельности, но и на сферу его применения.
Бернардин утверждает, что сосредоточение внимания на результате должно стать предпочтительным подходом к управлению деятельностью. Поскольку это учитывает интересы клиента (населения) и позволяет добиться того, что усилия служащего соответствуют организационным целям. Притчард указывает преимущества данного подхода, который помогает прояснить для самих служащих, что от них требуется: цели деятельности подразделения; то, как будут измеряться их достижения; какой уровень исполнения от них ожидается.
На основе социологического опроса сделан вывод о неэффективности современной муниципальной службы. Только 7% опрошенных жителей муниципальных образований считают, что органы муниципального управления вполне контролируют ситуацию, тогда как в пять раз больше тех респондентов, которые отмечают, что контроль со стороны этих органов отсутствует. Количество негативных оценок респондентов в 7-10 раз больше, чем положительных и по вопросу о решении муниципальной службой и конкретно муниципальными служащими проблем местного значения. 8
Поэтому важно оценить степень профессионализма муниципальных служащих, который может быть и является тем узелком, потянув за который, можно разрешить вопрос эффективности власти на местном уровне.
Социологическим исследованием выявлена степень владения муниципальными служащими управленческими навыками и умениями: наиболее высоко муниципальные служащие оценивают следующие умения: слушать посетителей (42%), общаться по телефону (39%), использовать опыт других (32%). Они отражают своего рода «тактику» управленческой деятельности. Вторая группа умений составляет «оперативный уровень» управленческой деятельности: умения анализировать информацию (31%), вести переговоры (30%), реализовывать управленческие решения (29%). «Оперативные» качества работников оцениваются несколько скромнее. На последнем месте – качества, составляющие стратегический уровень управления: умения предвидеть события (20%) и владеть современными информационными технологиями (14%). Степень владения ими респонденты оценили как наиболее низкую. При этом отмечается незначительный интерес муниципальных служащих к знаниям в этой сфере. Только 30% муниципальных служащих ощущают потребность в знаниях по стратегическому управлению и 21% – по инновационному менеджменту. Это свидетельствует о приоритетности для них знаний, преимущественно связанных с функционированием системы управления, а не ее развитием.
Общепризнанным в настоящее время считается взгляд на деятельность как поведение. Главным аргументом против рассмотрения деятельности как выполнения задания или достижения поставленных целей служит следующий факт: при выполнении работы ее результат вовсе не обязательно оказывается продуктом сделанным конкретным служащим. На итог деятельности могут повлиять и другие факторы, не имеющие ничего общего с исполнителем работы.
По данным социологических исследований, примерно половина опрошенных склонна видеть причины плохой работы местной власти в объективных условиях: оторванность власти от народа (32), общая ситуация в стране (28%), отсутствие финансов (26%), другая половина склонна усматривать причины неэффективности работы властей в субъективных обстоятельствах: непорядочность и бездушие представителей власти (29%), некомпетентность (22%). В реальности, очевидно, есть и то и другое, объективные условия и причины субъективного порядка взаимно переплетаясь, образуют систему взаимодействия, где причины и действия постоянно меняются местами.
В рамках данного подхода поведение также рассматривается как сфера компетенции и компетентности.
Как было сказано выше, существуют два подхода к рассмотрению деятельности служащего как результата и как поведения, но при этом необходимо также понимать причины или определяющие факторы деятельности служащих.
Проведение анализа индивидуальной деятельности служащего позволяет, в том числе, дать оценку в целом кадровому корпусу муниципальных служащих, а точнее:
− охарактеризовать кадровый корпус структурных подразделений муниципальной службы по видам, структурам, профессиональной ориентации, направлениям научно-практических знаний;
− выявить уровень профессиональных знаний, навыков и умений, которыми должны обладать муниципальные служащие при выполнении должностных функций;
− раскрыть мотивацию выбора муниципальной службы в качестве места работы;
− определить приоритетные направления деятельности субъектов кадровой работы при формировании и использовании профессионального корпуса служащих;
− получить достоверную информацию по проблемам, касающимся кадрового обеспечения муниципальной службы в условиях ее становления.
Рассмотрение муниципальной службы с точки зрения управления деятельностью на двух уровнях одновременно: во-первых, на уровне организации с точки зрения рассмотрения миссии, стратегии и организационной деятельности и, во-вторых, на уровне индивидуальной деятельности с точки зрения результатов, поведения и системных факторов позволит решить ряд задач в рамках проведения административной реформы и реформы местного самоуправления, а именно: совершенствование системы местного самоуправления; совершенствование структуры органов местного самоуправления; приведение компетенции муниципальных образований в соответствии с их ролью в системе власти и общественном хозяйстве; повышение эффективности управления муниципальным хозяйством и т.д.
Международное издательство «ЭТНОСОЦИУМ» осуществляет создание, регистрацию, издание и продвижение журналов и альманахов.
Все изданные нами книги проходят рецензирование и квалифицированную предпечатную подготовку.
Свидетельство о регистрации СМИ № 1047796682064.