Литвинцева Е.А., Социальный статус гражданских служащих в зарубежных странах
заместитель директора Института научных исследований и информации РАГС при Президенте РФ, канд.соц.н., доцент
Во всех системах гражданской службы прослеживается взаимосвязь социального статуса государственных служащих от сущности государственной службы. Вектор взаимодействия четко зафиксированных статусов государственных служащих определяет социально-правовая сущность гражданской службы.
Социальное предназначение гражданской службы, то, что она реализует цели и задачи государства, осуществляет функцию государственного управления по стабилизации и развитию иных социальных институтов, определяет специфику становления и развития социального статуса гражданских служащих. В большинстве зарубежных стран задача повышения эффективности гражданской службы во многом определяется необходимостью оптимального взаимодействия четко фиксированных статусов и реализуется в нормативно установленных стандартах служебного поведения.
Можно выделить общие принципы формирования и развития социального статуса гражданских служащих:
• нормативно-правовая регламентация статуса и служебного поведения;
• стабильность гражданской службы и устойчивость служебного положения;
• структурно-функциональная распределенность статусных элементов в зависимости от профессионально-служебных позиций;
• взаимодействие нормативно фиксированных статусов и установленных стандартов служебного поведения.
• выполнение профессиональной служебной деятельности в соответствие с зафиксированной совокупностью служебных обязанностей, прав, социальных гарантий, объемом ответственности, а также функционально-организационной специализацией.
• наличие специализированных управленческих структур (органов управления), регулирующих развитие статусно-поведенческих параметров.
Существуют существенные различия в статусных характеристиках в зависимости от той модели, в которую входит та или иная гражданская служба. Так, для романо-германской модели гражданской службы характерны более жесткие механизмы правовой регламентации служебного поведения, карьерность и последовательность должностного продвижения. Детализированные нормативно-правовые акты, регламентация повседневной деятельности чиновников, функционирование государственной службы по принципу централизма, иерархичности, «верноподданства» государству определяют сущность социально-статусных характеристик.
В англо-саксонской модели гражданской службы социальный статус служащих во многом зависит от сути общественного понимания государственной власти, которая носит многосоставной и плюралистический характер. Поскольку система государственной службы не представляет собой строго закрытую систему, механизмы правовой регламентации более разнообразны. Сущность государственно-служебного поведения определяют принципы «свободного входа» и «открытых дверей», то, что граница между государственными служащими и лицами, занятыми частной или общественной деятельностью очерчена не столь четко, как в континентальных странах.
В исламской модели гражданской службы определяющим фактором развития статусно-ролевых характеристик является конфессиональный фактор. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих и верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив. Установлены более жесткие формы служебного поведения, система социального контроля отличается религиозным императивом. Поведенческая матрица гражданских служащих характеризуется устойчивостью, религиозной предписанностью и сознательной ответственностью.
Социальный статус в трудовой (советской) модели гражданской службы определятся принципами партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Поскольку государственная служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности, и категория государственных служащих не выделена из общей категории «кадры», происходит отождествление правового статуса государственных служащих и служащих (лиц наемного труда). Гражданские служащие рассматриваются не только как служащие, выполняющие в системе общественного разделения труда функции руководства и управления, но как особый слой общества, обособленный от всего населения.
Так, социальный статус гражданских служащих Федеративной Республики Германия определяется наличием конституционного принципа служебной верности, который исторически является сутью системы государственной службы Германии. Спецификой развития института государственной службы Германии является то обстоятельство, что основные характеристики немецкого чиновничества оставались стабильными на протяжении всей истории.
В настоящее время правовой статус гражданских служащих Германии определен в комплексе нормативных актов, регулирующих систему государственной службы1. Согласно Закону о федеральных служащих федеральными служащими являются лица, находящиеся в «публично-правовых отношениях службы верности» с Федерацией. Служащие, имеющие работодателем корпорацию, учреждение публичного права, являютсякосвенными федеральными служащими.
Особый статус гражданских служащих определяется наличием института государственной присяги. Каждый государственный служащий при поступлении на гражданскую службу обязан принести присягу, которая подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между государством и государственным служащим.
Для регламентации служебно-правовых отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих. Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту. Законодательством предусматривается право государственных служащих на должностной оклад.Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.
Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является принцип «содержания» - один из основных принципов статуса чиновника (Sorgepflicht). Государство должно заботиться о благе служащего и его семье, оказывать помощь и защищать его в период трудовой деятельности. Фактически государство платит не за труд служащего, а оплачивает его функцию. Оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности.
Служащий имеет право на доступ к своему личному делу. Ему сообщают обо всех жалобах на него или отрицательных заключениях на его деятельность. При этом личное мнение работника заносится в его личное дело. Немецкие государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы. В силу действия принципа служебной верности чиновник не имеет права участвовать в забастовках.
Спецификой немецкого законодательства является закрепленное право служащих на побочную деятельность. К ней относится деятельность в объединениях, учреждениях, на предприятиях, капитал которых принадлежит публичному собственнику. Для занятия побочной деятельностью требуется специальное разрешение, определяется также предельный размер оплаты служащего.
Независимо от специализации служащий обязан выполнять свои задачи беспристрастно и справедливо. Он обязан самоотверженно выполнять свой профессиональный долг, а его поведение на службе должно быть добросовестным. Чиновник несет личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению должностных обязанностей. Последствия невыполнения или ненадлежащего исполнения служащими своих обязанностей изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Основной формой государственного контроля является система специальных административных судов, которая представляет собой важнейший институт гражданского контроля за действиями администрации.
Закономерности развития социального статуса гражданских служащих Соединенных Штатов Америки во многом определяются спецификой развития гражданской службы в направлении «открытой» и «сервисной» службы. На американскую государственную службу оказали влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма правления, конституционные принципы «разделения властей», «сдержек и противовесов» и другие особенности политической организации общества.
В США работа в государственных учреждениях приравнивается к занятию в любой другой сфере деятельности. Должности в государственной администрации классифицируются в зависимости от квалификации и выполняемых задач. Социальный статус гражданских служащих различается видом государственной должности – карьерная или патронажная, зависит от выполняемых функций – на постоянной или временной основе, и от уровня управления – федеральная, штатная или местная. Соответственно, различается комплекс прав, обязанностей и ответственности.
Служащие имеют право на продвижение по службе в соответствии со своими способностями, знаниями и умениями; рассчитывают на справедливое и беспристрастное отношение вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, вероисповедания, национальности, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности; имеют право на равную оплату труда равной ценности; имеют право на защиту от необоснованных действий и политического принуждения, а также на защиту от наказаний за законное раскрытие информации.
Статус государственного служащего позволяет ему организовывать профсоюзные организации, вступать в них и помогать им. Вместе с тем, по закону служащим запрещено принимать участие в забастовках. При поступлении на государственную службу федеральный чиновник дает клятву на верность Конституции и обязуется не участвовать в забастовках против федерального правительства. В штатах, ситуация несколько иная. В 15 южных штатах права служащих на забастовку не предусмотрены, в остальных штатах практикуются в той или иной мере переговоры между властными органами штатов и профсоюзами государственных служащих. При этом все условия работы, за исключением оплаты труда и льгот, оговариваются в коллективном договоре.
Характерной особенностью развития гражданской службы США является наличие специальных органов, осуществляющих защиту служащих от несправедливых действий руководителей. Так, в министерствах и ведомствах существует тщательно разработанная система подачи и рассмотрения жалоб. Действует специальный Совет по защите системы заслуг - судебно-арбитражный орган, призванный обеспечить соблюдение законодательства в области работы с кадрами.
Социальные гарантии служащим включают в себя оплачиваемый ежегодный отпуск, пенсионное обеспечение, пособие по безработице и пр. Законодательство особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов. Ни в штатах, ни в системе федеральных органов нет единой основы для назначения зарплаты. Федеральный аппарат имеет две независимые шкалы оплаты для чиновников конкурсной государственной службы и для чиновников заграничной службы. Зарплата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает служащий в должностной иерархии. Установлена определенная градация должностных окладов, что дает возможность изменить их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний, качеств исполнения обязанностей.
Поведенческая матрица государственных служащих Китайской Народной Республики является отражением сущности государства как идеологического и партократического государства. Социальный статус гражданских служащих и его важнейшие компоненты – профессионально-квалификационный, должностной и экономический – отражают специфику трудовой модели государственной службы.
Поскольку к государственным служащим отнесены только лица, занимающие должности в административном аппарате, их социальный статус зависит от набора функционально-ролевых предписаний и требований по замещаемой должности в организационно-административной структуре.
Основным нормативным документом, определяющим статусно-поведенческие характеристики служащих, является Временное положение о государственных служащих. Государственные служащие в соответствии с Положением исполняют служебные обязанности и находятся под защитой закона.
Среди важнейших обязанностей, которые должны исполнять государственные служащие, можно отметить следующие:
• соблюдать конституцию, законы и законодательные акты;
• исполнять службу исключительно в соответствии с законами, установлениями (подзаконными актами) и политикой государства;
• поддерживать тесные связи с массами, всемерно служить интересам народа;
• защищать безопасность, честь и интересы государства;
• хранить государственную и служебную тайну;
• быть справедливыми, честными, бескорыстными, самоотверженно служить обществу.
В Положении закрепляются меры поощрения служащих за эффективную и добросовестную работу. В том случае, если работники были верными служебному долгу, проявляли активность в работе, достигли прекрасных результатов, соблюдали дисциплину - они могут быть поощрены. При этом большинство видов поощрений носят морально-этический характер.
Законодательство предусматривает ряд ограничений для государственных служащих. Государственным служащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет государства и правительства, противодействовать решениям вышестоящих организаций. Им запрещено участвовать в забастовках и митингах. Существует ограничение на занятие какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью, участвовать в управлении организации, приносящий прибыль. Строго преследуется по закону действия служащих, связанные с противоправными поступками (хищение, подкуп, взяточничество, злоупотребление служебным положением и др.). Положение предусматривает и требования морально-этического плана: запрещается нарушать общественный порядок, участвовать в азартных играх и пр.
Специфика социального статуса китайских служащих, определенная политико-идеологическим принципом находит отражение в существование особых кадровых технологий. Существует система назначения или приглашения на должность. Институт ротации служащих включает в себя переводы на другие должности, перемещения по должности, назначения и «откомандирование для закалки». Система ротации имеет множество сходных черт с функционированием института номенклатуры в советское время в СССР.
Таким образом, зависимость социального статуса государственных служащих от сущности государства прослеживается во всех моделях гражданской службы. Социальное предназначение гражданской службы, то, что она реализует цели и задачи государства, осуществляет функцию государственного управления по стабилизации и развитию иных социальных институтов, определяет специфику становления и развития социального статуса гражданских служащих.
Стабильность гражданской службы и устойчивость служебного положения, структурно-функциональная распределенность статусных элементов в зависимости от профессионально-служебных позиций и взаимодействие нормативно фиксированных статусов и установленных стандартов служебного поведения являются отличительными особенностями государственной гражданской службы.
Издательство осуществляет публикацию основных научных результатов на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Мы издаем книги, монографии, авторефераты, учебные пособия.