Литвинцева Е. А. "Организационно-функциональное развитие государственной гражданской службы Р Ф"

Литвинцева Е.А.,

Конституция Российской Федерации, характеризуя государство как демократическое, правовое, федеративное и социальное, – требует создания системы органов государственной власти, адекватной данным характеристикам. В настоящее время реформирование государственной службы Российской Федерации является одним из приоритетных направлений государственного строительства. Оно осуществляется в целях повышения эффективности государственной службы, усиления ее открытости, улучшения качества предоставления государственных услуг.

К необходимости реформирования государственной службы ведет новое понимание целей и смысла деятельности государства. Общественные парадигмы XXI века требуют принципиально нового подхода к организации государственного управления и функционированию государственной службы. Целью происходящей в настоящее время административной реформы является повышение эффективности органов государственной власти, приближение деятельности государственных служащих к гражданскому обществу. Реформирование государственной службы Российской Федерации, наряду с проводимыми в стране судебной, правоохранительной, военной, образовательной реформами, рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства и составная часть административной реформы.

Государственная служба — это важнейший источник, организатор и инструментарий решения многих общественных и государственных проблем. Однако начавшаяся реформа государственной службы не приносит ощутимого успеха вследствие того, что нормативно определенная структурно-функциональная система гражданской службы Российской Федерации недостаточно подкрепляется механизмами ее реализации.

В Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены основные структурные виды и организационные уровни государственной службы Российской Федерации. Согласно законодательству государственно-служебная деятельность в органах государственной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации) должна осуществляться в необходимой взаимосвязи и координации всех ее видов и уровней.

Развитие функционально-организационных основ гражданской службы требует ее внутренней упорядоченности и согласованности взаимодействия, основанных на единстве целей, задач, форм и механизмов государственной деятельности, а также объединения людей, действующих на основе определенных процедур и правил. Упорядочение организации государственной службы предусматривает работу по классификации должностей, званий и чинов, развитию нормативно-правовой базы государственной службы, установлению порядка продвижения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т.д.

Базовые основы этой упорядоченности заложены в законодательных актах государства. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливается соотношение структурных элементов системы государственной службы, определяется, что организация и правовое регулирование федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Организация государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации, а ее правовое регулирование – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Большое значение для формирования единых организационных основ имеет обозначенный в статье 4 Федерального Закона ««О государственной гражданской службе Российской Федерации» принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Это означает, что гражданская служба основывается на принципах единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из конституционного принципа о федеративном устройстве страны, государственной целостности, единстве системы государственной власти (ч. 3 ст.5 Конституции РФ).

Организационно-функциональная взаимосвязь уровней гражданской службы (федеральной и субъектов Федерации) определяется, во-первых, приоритетом деятельности федеральных органов по установлению правовых основ государственно-служебной деятельности, во-вторых, едиными принципами ее построении и функционирования, в-третьих, соотносительностью основных условий прохождения службы, в-четвертых, наличием механизмов взаимодействия между федеральными органами и органами власти субъектов Федерации.

В настоящее время основные проблемы, связанные с обеспечением организационной целостности системы государственной службы, определяются необходимостью реализации единых принципов на всех уровнях организации системы государственной службы, в процессе взаимодействия видов государственной службы, в конкретной служебной деятельности государственных служащих.

В ходе административной реформы в субъектах Федерации принимаются меры по реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации, проводится анализ и оценка реального состояния государственной службы в регионах, утверждаются нормативные правовые акты, разрабатываются региональные программы, в которых раскрываются основные мероприятия по организационно-функциональному развитию гражданской службы.

Почти в каждом субъекте Федерации ведется работа по реформированию гражданской службы субъекта, осуществляется поиск рациональных методов и способов управления гражданской службой и внедрения их на практическом уровне. Недостатком организационного оформления государственной службы субъектов РФ является то обстоятельство, что во многих случаях при принятии того или иного нормативно-правового акта субъект Федерации заимствует федеральные правовые и организационные нормы, а не отражает в них особенные условия развития субъекта, не конкретизирует федеральные нормы в отношении собственного предмета ведения.

Данные социологических исследований показывают, что проблема организационного единства системы гражданской службы, необходимость установления более тесной взаимосвязи организационных изменений с потребностями управленческой практики определяется как наиболее значимая. Так, среди мер, которые, по мнению государственных гражданских служащих, могли бы способствовать совершенствованию государственной службы России, значимыми являются наряду с обеспечением стабильности кадров государственной службы при смене руководства (47,0%) и укреплением авторитета государственного служащего в обществе (43,7%) приведение структуры органов государственного управления в соответствии с потребностями общества (42,9% опрошенных) 1 .

Статистический анализ кадров государственного аппарата показывает, что несмотря на провозглашаемый в ходе реализации административной реформы тезис о сокращении численности работников, отмечается ее ежегодное возрастание. Так, если на 1 января 2000 года численность работников органов государственной власти и местного самоуправления составляла 1 163,3 тыс. чел., то на 1 января 2005 года она достигла численности 1 462, 0 чел.

Численность работников законодательной власти на 1 января 2006 года составила 24, 4 тыс. чел., численность работников исполнительной власти и местного самоуправления – 1 236,6 тыс. чел. из них в федеральных органах исполнительной власти - 592, 6 тыс. чел.. В органах власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления работает 644, 0 тыс. чел.. Количество работающих в судебной власти и прокуратуре составляет 192,8 тыс. чел. 2

В организационно-функциональную структуру гражданской службы входит ее распределение по должностям гражданской службы. Так, должности федеральной государственной гражданской службы делятся на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.

К категории «руководители» относятся должности руководителей и заместителей руководителей: государственных органов и их структурных подразделений; территориальных органов, федеральных органов власти и их структурных подразделений; представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий.

К категории « помощники (советники)» относятся должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

К категории «специалисты» относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

К категории « обеспечивающие специалисты» относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности федеральной государственной службы, классифицированные по федеральным государственным органам, категориям и группам должностей, составляют Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, который утвержден Указом Президента от 31 декабря 2005 года. На 1 января 2005 года среди государственных гражданских служащих было руководителей 111 769 человек, помощников (советников) 16 898 человек, специалистов 429 103 человек, обеспечивающих специалистов 96 451 человек.

Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены квалификационные требования к группам должностей федеральной гражданской службы по уровню профессионального образования. Так, для замещения должностей категории «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей, а также категории «обеспечивающие специалисты» групп главных и ведущих должностей требуется наличие высшего профессионального образования, а для должностей категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп – наличие среднего профессионального образования.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям, навыкам, умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным правовым актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент государственного служащего.

Дальнейшее упорядочение организации государственной службы предусматривает работу по соотнесению должностей федеральной государственной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, классификации должностей, званий и чинов, установлению порядка продвижения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т.д.

Представляется достаточно важным определить, прежде всего в законодательном отношении, критерии и организационные механизмы соотнесения должностей гражданской службы федерального уровня и уровня субъектов Федерации. В Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не определены организационные механизмы взаимодействия федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Федерации. Однако общий смысл системности государственной службы Российской Федерации, того, что правовое регулирование гражданской службы субъектов Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов – определяет необходимость федеративного правового регулирования организационных отношений между этими уровнями гражданской службы, в том числе соотнесенности должностных структур.

Социально-организационные связи в системе государственной гражданской службы находятся в прямой зависимости от функционального распределения деятельности. В целом, под функцией управления понимаются определенные виды управленческой деятельности, сущность которых заключается в целенаправленном воздействии на объект управления. Функции управления обеспечивают выявление и обоснование совокупности характеристик цели и пути развития объекта управления, а также соответствующих способов достижения цели и реализации генеральной миссии системы в целом 3 . По Г.В. Атаманчуку, содержание функций государственного управления выражают смысл и характер управляющего воздействия 4 .

В настоящее время в основу функционального определения системы и организационной структуры федеральных органов исполнительной власти положен Указ Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно этому Указу в основу исполнительной системы власти положен принцип специализации этих органов и распределения функций между ними по характеру управленческой компетенции. Следует отметить, что процесс распределения государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти еще не завершен и находится в стадии развития, еще нет общего единообразия в регламентации соответствующих государственных органов. Зачастую организационная нестабильность и неопределенность деятельности ряда государственных органов связаны с дублированием функций, рассредоточением ряда однородных функций между разными органами исполнительной власти, отсутствием функционально-организационного взаимодействия между ними.

В настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство осуществляет правоустанавливающую функцию, осуществляет правовое регулирование, а именно издание нормативных правовых актов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.

Федеральные агентства не осуществляют нормативно-правового регулирования, их компетенция определяется функциями по оказанию государственных услуг, иными правоприменительными функциями.

Федеральные службы в основном занимаются осуществлением функций государственного контроля. Они осуществляют действия по контролю и надзору за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных правовых общеобязательных правил поведения; выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности; регистрация правовых актов.

С целью организационной координации федеральных органов исполнительной власти Правительством Российской Федерации был принят Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти 5 . Данный документ устанавливает общие правила внутренней организации и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

В данном документе определяются принципы и механизмы формирования структуры и штатного расписания федерального органа исполнительной власти и его территориального органа, полномочий руководителей в федеральном органе исполнительной власти, порядок и структура принятия административных регламентов и стандартов государственных услуг. Поскольку деятельность организационных структур Правительства тесно связана с реализацией программно-целевого методов бюджетного планирования, в Типовом регламенте определяются организационные и управленческие взаимосвязи при формировании планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти.

Дальнейшее развитие организационных связей и отношений должно происходить в направлении разработки административных регламентов и стандартов по кадровым технологиям в министерствах и ведомствах. Требует интенсификации работа по созданию должностных регламентов для государственных гражданских служащих. Важным направлением деятельности должно стать формирование эффективной системы разработки целевых программ, создание специального государственного механизма и инфраструктуры, способной анализировать и оценивать работу государственной органов исполнительной власти, а также принимать решения и организовывать мероприятия по повышение организационного взаимодействия органов государственной власти.

Таким образом, государственно-служебная деятельность в органах государственной власти должна осуществляться в необходимой взаимосвязи и координации всех ее видов и уровней. В определении организационно-функционального содержания государственной службы важен учет того, что во всех ее видах, с учетом специальных задач и особенностей организации службы в органах законодательной (представительной), исполнительной и судебной ветвях власти государственная служба является структурой единого и целостного государства. Она должна подчинять свою деятельность, прежде всего, выражению и реализации общенационального интереса, защите конституционных прав и свобод граждан, находя оптимальный баланс с региональными, корпоративными, ведомственными и индивидуальными интересами и потребностями.

Издательство осуществляет публикацию основных научных результатов на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Мы издаем книги, монографии, авторефераты, учебные пособия.