КОНКУРС
на лучшую научную и научно-публицистическую работу по теме: Молодежная политика. 
Цифровая экономика.

Текущий номер

Болтенкова Л. Ф., Бочкова М. С. Суверенитет в условиях российского федерализма

Суверенитет в условиях российского федерализма

Болтенкова Л.Ф., 
доктор юридических наук, профессор РАГС при Президенте РФ

Бочкова М.С., 
соискатель кафедры национальных и федеративных отношений РАГС
при Президенте РФ, ведущий специалист Аппарата Совета Федерации ФС РФ

 

Исходя из традиционного понимания суверенитета как верховенства, единства и независимости власти 1 , мы тем не менее будем рассматривать обозначенный вопрос не только с позиций государственно-правового свойства суверенитета, но и с точки зрения его относимости к статусу наций (этносов) и народа (совокупности граждан страны). Последнее же (относительно национального и народного суверенитета) не всеми в науке воспринимается безоговорочно 2 . В научной литературе существует такое определение понятий «суверенитет», которое позволяет рассматривать его в трех ипостасях: суверенитет государства, суверенитет наций, суверенитет народа 3 . Такое понятие суверенитета, охватывающее разных его носителей, дал в свое время М.С. Джунусов. Он определял суверенитет как атрибут социологического субъекта. Суверенитет в его понимании означает независимость и самостоятельность исторического (политического) субъекта в своем развитии, в решении внутренних и внешних задач, в организации взаимодействия с другими субъектами 4 . Ясно, что историческими (политическими) субъектами являются (могут быть) государства, нации (этносы), народы. Видимо, чтобы быть последовательными в историческом плане, надо на первое место ставить этносы, ведь государство – производное людей, сообществ. И тот факт, что в научном плане термин «суверенитет», в его государственно-правовом смысле, появляется в XVI в., не доказательство того, что верховенства, единства, самостоятельности и т. д., – не было раньше. И этносы самоопределялись, и государства существовали, и власть была с присущими ей атрибутами. Однако то, что существовало по факту, не было осмыслено в научном, философско-политологическом плане с целью использования в процессе обустройства власти, управления, взаимоотношений различного рода субъектов процесса.

С открытием термина «суверенитет» стало проще решать многие социально-политические задачи. Однако по закону единства и борьбы противоположностей, упрощение зачастую сопровождалось усложнением, запутыванием проблем в тугой узел. Особенно, когда сугубо государственно-правовой смысл суверенитета был дополнен народным, национальным (XVIII–XIX вв.). Идея монархического суверенитета стала вытесняться концепцией нахождения суверенитета в общей воле граждан (Ж.Ж. Руссо), в праве наций на независимое от монополий существование (рождение нового независимого государства – США, борьба против колониального гнета). Великая Октябрьская социалистическая революция еще дальше продвинула идею национального суверенитета, приняв в ноябре 1917 г. Декларацию прав народов России, а затем создав СССР и внедрив национально-государственный и национально-территориальный принципы в государственное устройство РСФСР, ряда других союзных республик. И только подписание в марте 1992 г. Федеративного договора, а затем включение его положений в Конституцию России (1993 г.), заложило политико-правовую возможность наполнить концепцию суверенитета новым смыслом (для России). Повторим, была заложена политико-правовая возможность перемен. Что из этого получилось, – посмотрим.

Начнем с того, что в декабре 1991 г. перестало существовать суверенное государство – СССР. Отчасти это объясняется тем, что суверенитет СССР формально (по Конституции) на всем протяжении времени его существования был ограничен суверенитетом союзных республик. Более того, СССР обязан был охранять, обеспечивать суверенитет союзных республик. Как бы в подтверждение наличия у союзных республик суверенитета, принцип социалистического федерализма давал им право свободного выхода из состава Союза ССР. Это право ими и было реализовано.

 

Вывод: федерализм, строящийся на признании «двух государственных суверенитетов» (уровень центра и уровень республик) таит в себе опасность разъединения, распада, тогда как федерализм по определению, по природе своей должен служить объединению, единству. Следовательно, свободный выход – это элемент не федерализма, а конфедерализма. Спрашивается, зачем образованию, претендующему быть государством , закреплять в своем статусе элемент конфедерации? Незачем. СССР же считали то одним, правда, союзным государством, то единым государством, а принцип свободного выхода республик, подрывал его «одну» или «единую» основу, то есть ограничивал и суверенитет. Долгое время это сохранялось как формальность, но однажды (1991 г.) сработало.

Продолжим тем, что распад одного государства привел к суверенизации не на словах, а на деле другого государства – России. Однако ее «внутренний» суверенитет был под угрозой, поскольку десятилетиями она состояла из разных частей: краев, областей, автономных областей, автономных округов и автономных республик. Существование последних, именовавшихся не иначе как советские социалистические государства, или еще как национальные республики, ориентированных в последние годы на Союзный центр, тоже создавало ситуацию распада России. Эта ситуация была нейтрализована вначале подписанием Федеративного договора, затем отдельных договоров с Татарстаном и рядом других субъектов РФ.

Первое, что отличает Россию от СССР – это ее несоюзный характер. Россия – государство, выросшее исторически, условно говоря, естественным образом, а не соединением каких-то частей, пусть и в единое целое. Отсюда и отсутствие у ее субъектов права на любой выход (свободный и несвободный). В данном случае мы можем утверждать, что Россия организована на принципе федерализма, а не конфедерализма. С этой стороны по формальным признакам ее суверенитету ничто не угрожает. Если и проявляются незаконные попытки подорвать суверенитет, то в природе федерализма заложен принцип федерального вмешательства. Но есть в Федеративном договоре, что затем в определенной форме перешло и в Конституцию, положение, вносящее дискомфорт в вопрос о суверенитете. Так, в Преамбуле Договора с республиками 5 , да и в самом названии, употребляется словосочетание «органов (органами) власти суверенных республик». Как видим, Преамбула как бы закрепляет суверенитет республик, но умалчивает о суверенитете Российской Федерации. Лишь в последнем абзаце упоминается Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, но наряду с Декларациями о государственном суверенитете республик в ее составе 6 .

Зато содержание ст. 1 Договора не оставляет никаких сомнений в наличии суверенитета Российской Федерации. Суверенитет же республик еще раз подкрепляется записью в ст. 3: «Республики (государства)…» 7 . В том, что республика трактуется как государство, нет ничего необычного, ибо это не противоречит историческим понятиям. Но в контексте суверенитета данная трактовка создает политико-правовую возможность подорвать принципы российского федерализма, направленные на закрепление исторического формирования Российской Федерации. У кого-то может создаться иллюзия, что республики (государства), подписав Федеративный договор, создали новую федеративную Россию «с чистого листа», делегировав федеральному центру часть своих полномочий, тем самым добровольно ограничив свой государственный суверенитет. Такое впечатление о Договоре опровергается расшифровкой его названия: «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий…», то есть, это Договор не о создании Федерации, нового федеративного государства с ограниченным суверенитетом со стороны суверенных его членов, это Договор, фиксирующий один из принципов федерализма – разграничение предметов ведения и полномочий. Относительно верховенства Федерации сомнения не возникают, если внимательно вчитаться в текст Договора с республиками, не говоря уже о Договорах с краями, областями, автономиями. Но иллюзии все-таки возникли благодаря записям в Договоре с республиками, а затем и в Конституции, и ряд из них в своих конституциях «зашли» слишком далеко по пути государственной суверенизации 8 . Если в 90-е гг. XX в. политическая ситуация не способствовала «наведению порядка» в этой сфере, то начало XXI в. уже позволяло руководству страны заняться работой по приведению регионального (субъектов РФ) законодательства в соответствие с федеральным. Это означало не что иное, как укрепление суверенитета Федерации, внесение ясности в этот вопрос. Главное, что положения Конституции 1993 г., несмотря на имеющиеся в них противоречия, позволяли наполнять конкретным политико-правовым содержанием те формулировки, которые отвечали интересам укрепления суверенитета Федерации и нейтрализовать те формулировки, которые создавали иллюзию суверенной государственности республик в составе РФ. Здесь надо иметь в виду, что совершенствование федеративных отношений, начатое в 2000 г., не ограничивалось лишь изложенным выше моментом, однако мы акцентируем внимание именно на суверенитете (по тематике статьи).

Свою обеспокоенность по этому вопросу выразил Президент В.В. Путин еще в Послании Федеральному Собранию РФ в 2000 г. Он, в частности, сказал: «Нужно признать – в России федеративные отношения не достроены и не развиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства…» 9 . Самостоятельность, как известно, элемент суверенитета. Этот элемент статуса субъектов Российской Федерации закреплен в Конституции РФ (ч. 2 ст. 11, ст. 73, ч. 4, 6, ст. 76). В цитируемом фрагменте Послания Президента не просматривается возражений против самостоятельности. Речь идет о том, что факт ее наличия и признания Федеральным уровнем регионами (субъектами) РФ воспринимается, а некоторыми из них (на практике) используется в целях дезинтеграции государства. Против такого восприятия и использования конституционного элемента федерализма (самостоятельности) и направлены слова Президента. Эта позиция вскоре нашла реальное воплощение в жизни в форме создания президентских структур, принятия федеральных законов, поручений Генеральному прокурору, запросов в Конституционный Суд РФ. Все это было направлено на приведение в соответствие Конституции РФ, федеральному законодательству правовой базы субъектов РФ, что одновременно упорядочивало, уточняло понимание суверенитета в федеративной России, то есть в условиях федерализма.

Невозможно в рамках небольшой статьи перечислить все меры, принятые федеральным Центром по укреплению государственного суверенитета Федерации. Назовем лишь некоторые из них и укажем литературу, где данный вопрос раскрыт более основательно. Среди мер: издание Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» 10 ; принятие Федеральных конституционных и Федеральных законов: от 31 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 4 июля 2003 г. и 15 декабря 2004 г. аналогичного наименования 11 ; от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 12 ; от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию» и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с последующими изменениями) 13 ; от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» 14 ; «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ; «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ; «О Правительстве Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ 15 . Нельзя не отметить Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 16 и Определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О 17 . Относительно литературы, где более подробно можно ознакомиться с рассматриваемым вопросом, укажем следующие источники 18 .

Принятые меры способствовали укреплению Федерации, прояснили вопрос о государственном суверенитете в условиях российского федерализма. Уже в Послании Федеральному Собранию РФ 2001 г. Президент РФ Путин В.В. отметил, что «дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, приостановлена» 19 . О юридическом и фактическом восстановлении единства страны, единого правового пространства говорилось в Послании Президента РФ 2003 г. 20 А в Послании Президента Д.А. Медведева от 5 ноября 2008 г. речь идет о совершенствовании федерализма на его собственной, российской основе. Федерализму Медведев Д.А. посвятил целый раздел. В ракурсе федерализма беспокойства относительно государственного суверенитета Федерации нет 21 . Здесь затронут другой вопрос из сферы федерализма – национальный, но об этом чуть позже. Сечас же отметим, что, несмотря на все сделанное в области укрепления федеративного государства, теоретически остается повод дискутировать по вопросу о суверенитете в условиях российского федерализма. К примеру, в новой редакции Конституции Татарстана (апрель 2002 г.) термин «суверенитет» употребляется и дается его толкование. Хотя это положение и было оспорено Администрацией Президента РФ, но факт стремления субъектов РФ сохранить за собой хотя бы ограниченный суверенитет (в пределах полномочий) остается. Такая ситуация, полагаем, будет сохраняться, покуда в Конституции РФ будет иметь место термин «республика (государство)» 22 . Теоретически, суверенитет является неотъемлемым свойством государства. Другой вопрос – мера, степень, объем этого суверенитета. Поэтому, на наш взгляд, в перспективе для безусловного укрепления государственного суверенитета России необходимо освобождаться от слова «государство» по отношению к субъектам Российской Федерации. Для политико-психологического комфорта регионального уровня можно оставить на первых порах слово «республики», но без добавлений «суверенные», «государства».

Не все просто в условиях федерализма и с вопросом о народном и национальном суверенитете. Во-первых, как уже говорилось, не все признают в современных условиях такую классификацию суверенитета. Во-вторых, существуют определенные противоречия, нестыковки теории и реальной действительности. Несмотря на это, мы позиционируем себя как сторонники вышеназванной классификации суверенитета, отмечая при этом, что никакая теория в чистом виде (на сто процентов) не совпадает с общественно-политической практикой. Тем не менее, в целях управления, регулирования процессами теория необходима. По большому счету, народ обладает суверенитетом, даже если это не записано в Конституции, даже если народ «молчит». При определенных обстоятельствах народ, сорганизовавшись, может реализовать свою волю даже вопреки суверенитету власти. Но в нашем случае важно не это, а как сосуществуют народный суверенитет и федерализм. Есть ли здесь какие-то особенности. Если исходить из того, что многонациональность – одно из условий существования российского федерализма, то это и определяет особенность – наличие народного и национального суверенитета. Ст. 3 Конституции РФ четко формулирует: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ » (выд. авт.). Суверенитет народа не умаляет суверенитет государства. Но остается ли место для суверенитета наций (этносов)? На наш взгляд, да. Существующие пока национально-территориальный и национально-государственный принципы российского федерализма подтверждают данный тезис. В определенной мере это закрепляет ч. 3 ст. 5 Конституции РФ: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на… равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Безусловным фактором наличия национального суверенитета являются ч. 2 и 3 ст. 68 Конституции РФ. Ведь признание в республиках того или иного языка государственным есть не что иное как удовлетворение интереса этноса в сфере языковой политики. Признание факта существования и национального суверенитета в условиях российского федерализма не ставит под угрозу суверенитет Российского государства, даже учитывая упоминание о самоопределении народов. Во-первых, речь идет о самоопределении в рамках Российской Федерации, во-вторых, если иметь в виду республики, то право на самоопределение имеет народ, как совокупность всех проживающих в них граждан, а не один из этносов. И в-третьих, воля народа одного из субъектов РФ естественным образом «ограничена» волей всего многонационального народа России, или, во всяком случае, волей народов территорий, граничащих с субъектом Федерации, решением самоопределиться в той или иной форме, затрагивающей интересы других.

Таким образом, наличие народного и национального суверенитета есть форма проявления реальной демократии и реального федерализма в России. В существующих параметрах эти два вида суверенитета угрозы для российской государственности не представляют. Что же касается государственного суверенитета, то в условиях федерализма вопрос сложнее, нежели при унитарном устройстве государства. С точки зрения внутренней, это обязывает к постоянному вниманию к данной проблеме.